Marcelino Andara Ariyantho I Manajer Kajian Eksternal 2026
Pendahuluan
Reformasi hukum administrasi Indonesia yang ditandai oleh berlakunya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (UUAP) membawa pergeseran paradigma dalam relasi hukum antara warga negara dan aparatur pemerintah. Salah satu terobosan konseptual yang paling signifikan adalah pengakuan resmi atas doktrin fiktif positif, sebagaimana tertuang dalam Pasal 53 UUAP, yang memaknai diamnya pejabat pemerintahan dalam batas waktu yang telah ditentukan sebagai persetujuan tersirat terhadap permohonan yang diajukan. Doktrin ini secara teoritis menggeser beban risiko dari warga pemohon kepada aparatur negara: apabila negara gagal merespons dalam jangka waktu yang ditetapkan, negara kehilangan kekuasaan untuk menolak.
Doktrin fiktif positif tidak lahir dalam kevakuman normatif, namun mewarisi tradisi hukum administrasi Eropa-kontinental, khususnya dari Belanda melalui konsep fictief positief besluit yang dikodifikasikan dalam Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dalam konteks Indonesia pra-UUAP, sistem hukum administrasi menganut prinsip berlawanan: fiktif negatif, di mana diam birokrasi diartikan sebagai penolakan sehingga pemohon dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Indroharto mencatat bahwa konstruksi fiktif negatif dalam UU PTUN bertujuan memberikan akses pengadilan kepada warga yang menghadapi kelambanan birokrasi, bukan untuk mensubstitusi penilaian substantif pejabat yang berwenang. UUAP 2014 membalik presumsi tersebut: diam birokrasi kini bermakna persetujuan.
Perluasan doktrin ini tertuang melalui Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, yang kemudian ditetapkan sebagai Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023. Dalam kerangka perizinan berusaha berbasis risiko yang dioperasionalkan melalui sistem Online Single Submission (OSS), fiktif positif diterapkan sebagai mekanisme default yang berlaku pula terhadap Persetujuan Lingkungan dan Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR), dua instrumen perizinan yang secara inheren memuat kewajiban prosedural substantif berupa penilaian dampak lingkungan dan partisipasi publik.
Persetujuan Lingkungan mensyaratkan serangkaian proses substantif yang tidak dapat dikompres menjadi formalitas belaka: penyusunan Kerangka Acuan Analisis Dampak Lingkungan (KA-ANDAL), penyusunan ANDAL dan Rencana Pengelolaan Lingkungan-Rencana Pemantauan Lingkungan (RKL-RPL), penilaian oleh Komisi Penilai AMDAL, serta minimal dua putaran konsultasi publik yang melibatkan masyarakat terdampak. Demikian pula KKPR menghendaki konfirmasi faktual dan geografis atas kesesuaian rencana kegiatan dengan Rencana Detail Tata Ruang (RDTR) atau Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang berlaku. Tidak satu pun dari tahapan ini dapat dengan sah dipresumsi terjadi semata dari kelambanan pejabat dalam menerbitkan keputusan akhir.
Akibatnya, terdapat dualitas interpretif yang mencolok dalam praktik hukum: aliran formalis memberlakukan fiktif positif secara seragam terhadap seluruh kategori perizinan tanpa pengecualian, sementara aliran substantif berargumen bahwa fiktif positif hanya dapat beroperasi pada dimensi prosedural-administratif, bukan sebagai pengganti penilaian substantif yang diwajibkan undang-undang. Kontradiksi antara dua aliran ini bukan sekadar perdebatan akademis; aliran ini memiliki konsekuensi struktural terhadap hak-hak kolektif masyarakat, terutama hak partisipasi dalam pengambilan keputusan lingkungan, hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat, serta hak-hak masyarakat adat atas wilayah dan sumber daya alam yang dipegang secara komunal.
Kajian yang secara spesifik memetakan dualitas interpretatif fiktif positif dalam konteks perizinan lingkungan dan tata ruang, serta mengaitkannya dengan kerangka hak kolektif masyarakat, belum mendapat perhatian yang memadai dalam literatur hukum Indonesia. Penelitian yang ada umumnya membahas fiktif positif dari sudut pandang prosedural-administratif murni, atau mendiskusikan perizinan lingkungan secara terpisah dari pertanyaan interpretatif mengenai fiktif positif. Celah intelektual inilah yang menjadi titik berangkat artikel ini.
Berdasarkan latar belakang tersebut, artikel ini mengajukan dua rumusan masalah. Pertama, bagaimana dualitas interpretasi doktrin fiktif positif beroperasi dalam kerangka hukum perizinan lingkungan dan tata ruang di Indonesia? Kedua, bagaimana implikasi penerapan fiktif positif terhadap perlindungan hak kolektif masyarakat dalam konteks perizinan lingkungan dan tata ruang? Kedua pertanyaan tersebut dijawab melalui analisis normatif yang komprehensif dengan tujuan mengusulkan kerangka interpretif korektif yang konsisten secara konstitusional dan berpihak pada perlindungan hak kolektif.
Metode Penelitian
Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif yang menganalisis persoalan hukum melalui kajian terhadap bahan hukum primer, sekunder, dan tersier. Tiga pendekatan digunakan secara sinergis untuk menjawab rumusan masalah yang diajukan.
Pendekatan perundang-undangan (statute approach) digunakan untuk memetakan dan menganalisis kerangka normatif perizinan lingkungan dan tata ruang di Indonesia, mencakup UUD 1945, UUAP, UUPPLH, UU Penataan Ruang, UU Cipta Kerja beserta seluruh peraturan pelaksananya yang relevan. Pendekatan konseptual (conceptual approach) digunakan untuk mengkonstruksi pemahaman atas doktrin fiktif positif, konsep hak kolektif, dan asas-asas hukum lingkungan yang relevan, dengan merujuk pada doktrin para ahli hukum administrasi negara dan hukum lingkungan dari tradisi hukum Indonesia maupun komparatif. Pendekatan komparatif (comparative approach) digunakan untuk menelaah bagaimana yurisdiksi lain, khususnya Belanda, Jerman, dan Filipina, yang menyelesaikan ketegangan antara doktrin fiktif positif dengan persyaratan substantif perizinan lingkungan, sebagai bahan refleksi bagi pengembangan hukum Indonesia.
Bahan hukum primer mencakup peraturan perundang-undangan nasional, instrumen hukum internasional yang relevan (UNDRIP, ICCPR, Direktif EIA Uni Eropa), serta putusan Mahkamah Konstitusi. Bahan hukum sekunder meliputi buku teks, artikel jurnal ilmiah hukum, dan laporan lembaga penelitian. Analisis dilakukan secara kualitatif dengan metode interpretasi sistematis dan teleologis, mempertimbangkan hierarki norma dan tujuan hukum yang hendak dicapai oleh masing-masing peraturan yang dikaji.
Hasil dan Pembahasan
1.1 Genealogi Doktrin Fiktif Positif dalam Hukum Administrasi Indonesia
Doktrin fiktif positif dalam hukum administrasi memiliki akar yang dalam pada tradisi hukum Eropa-kontinental. Dalam sistem hukum Belanda, konsep ini dikenal sebagai fictief positief besluit dan diatur dalam Artikel 4:20b hingga 4:20d Algemene wet bestuursrecht (Awb). Inti dari konstruksi ini adalah bahwa apabila pejabat administrasi gagal memberikan keputusan dalam jangka waktu yang ditetapkan (de beslistermijn), permohonan dianggap dikabulkan secara hukum demi hukum (van rechtswege). Mekanisme ini secara teoritikal dirancang sebagai sanksi prosedural terhadap kelambanan birokrasi, sekaligus sebagai instrumen perlindungan hak pemohon agar tidak tersandera dalam ketidakpastian administratif yang berkepanjangan.
Dalam perjalanan perkembangan hukum administrasi Indonesia pra-UUAP 2014, sistem hukum menganut prinsip yang berlawanan: fiktif negatif. Berdasarkan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang PTUN sebagaimana telah diubah, diamnya badan atau pejabat pemerintahan dalam jangka waktu empat bulan setelah permohonan diterima dianggap sebagai keputusan penolakan. Konstruksi ini memungkinkan pemohon mengajukan gugatan ke PTUN atas penolakan fiktif tersebut, namun tidak secara otomatis menghasilkan persetujuan. Konsekuensinya, beban ada di tangan pemohon: ia yang harus berjuang di pengadilan untuk memperoleh haknya.
UUAP Tahun 2014 menandai titik balik paradigmatik, dimana pada Pasal 53 ayat (3) UUAP secara eksplisit menetapkan bahwa apabila badan dan/atau pejabat pemerintahan tidak menetapkan dan/atau melakukan keputusan dan/atau tindakan dalam batas waktu yang ditentukan, permohonan dianggap dikabulkan secara hukum. Perubahan ini dilatarbelakangi oleh agenda reformasi birokrasi dan percepatan pelayanan publik yang menjadi prioritas reformasi administrasi negara pasca-era Reformasi. Ridwan HR mencatat bahwa transformasi dari fiktif negatif ke fiktif positif mencerminkan pergeseran orientasi hukum administrasi dari staatsgericht (berorientasi negara) menuju bürgergericht (berorientasi warga), sebuah pergeseran yang selaras dengan perkembangan hukum administrasi modern di berbagai negara demokratis.
Perluasan doktrin ini mencapai dimensi yang secara kualitatif berbeda melalui Undang-Undang Cipta Kerja. Pasal 53 ayat (4) UUAP sebagaimana diubah melalui UU Cipta Kerja; memperluas cakupan fiktif positif dengan mengintegrasikannya ke dalam sistem perizinan berusaha berbasis risiko. Lebih jauh, Pasal 175 UU Cipta Kerja menyatakan bahwa standar, persyaratan, dan/atau penilaian kesesuaian yang tidak dapat dipenuhi oleh pemerintah dalam jangka waktu tertentu dianggap telah terpenuhi. Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2021 kemudian mengoperasionalkan mekanisme ini melalui sistem OSS, yang secara teknis menerbitkan Nomor Induk Berusaha (NIB) dan perizinan berusaha secara otomatis setelah pelaku usaha mendeklarasikan pemenuhan persyaratan.
Titik kritis dalam genealogi ini terletak pada ketidakjelasan delineasi antara dua variabel fiktif positif yang secara konseptual berbeda: pertama, fiktif positif administratif, yang beroperasi pada kelambanan penerbitan keputusan dalam situasi di mana seluruh proses substantif sesungguhnya telah diselesaikan oleh pemohon; dan kedua, fiktif positif substantif, yang berupaya memfungsikan diam birokrasi sebagai pengganti penilaian substantif yang belum pernah dilaksanakan. Ketidakjelasan delineasi inilah yang melahirkan dualitas interpretatif yang menjadi pokok kajian artikel ini. Philipus M. Hadjon menegaskan bahwa dalam hukum administrasi, keabsahan suatu keputusan tidak hanya bergantung pada aspek formal-prosedural, melainkan juga harus memenuhi syarat-syarat substantif yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku.
1.2 Dualitas Interpretasi Fiktif Positif dalam Perizinan Lingkungan dan Tata Ruang
1.2.1 Aliran Formalis: Keseragaman Penerapan Fiktif Positif
Aliran formalis bertumpu pada argumentasi bahwa ketentuan UUAP sebagai lex generalis hukum administrasi, berlaku secara universal terhadap seluruh keputusan administratif, termasuk Persetujuan Lingkungan dan KKPR. Dalam konstruksi ini, fiktif positif dipahami sebagai sanksi terhadap kelalaian administratif yang bersifat prosedural: apabila pejabat yang berwenang gagal merespons permohonan dalam batas waktu yang ditetapkan peraturan, keputusan positif dianggap telah terjadi demi hukum, tanpa memandang kompleksitas substantif perizinan yang bersangkutan.
Dukungan normatif bagi aliran ini dapat ditelusuri dalam beberapa ketentuan. Pasal 53 ayat (3) UUAP tidak mengatur pengecualian eksplisit bagi kategori perizinan tertentu; rumusannya bersifat umum dan menyeluruh. Pasal 175 UU Cipta Kerja lebih jauh memperkuat bacaan ini dengan menyatakan bahwa penilaian kesesuaian yang tidak diselesaikan dalam jangka waktu tertentu dianggap terpenuhi. Sistem OSS yang dibangun berdasarkan PP No. 5 Tahun 2021 secara teknis mengimplementasikan prinsip ini: untuk kegiatan berisiko tinggi yang memerlukan Persetujuan Lingkungan, sistem mengasumsikan bahwa validasi parameter lingkungan telah dilakukan secara sistemik melalui Norma, Standar, Prosedur, dan Kriteria (NSPK) yang ditetapkan oleh kementerian teknis terkait.
Dari sudut pandang kepastian hukum (rechtszekerheid) dan perlindungan kepercayaan yang sah (legitimate expectation), aliran formalis dapat dipertahankan secara teoritis. Warga negara dan pelaku usaha berhak atas kepastian administratif dalam jangka waktu yang wajar. Ketidakpastian berkepanjangan akibat kelambanan birokrasi merupakan pelanggaran nyata terhadap hak warga. Dalam konteks ini, fiktif positif berfungsi sebagai corrective justice terhadap disfungsi administrasi yang selama ini merugikan pelaku usaha yang telah memenuhi semua persyaratan formal namun tidak mendapat respons dari pemerintah.
1.2.2 Aliran Substantif: Pembatasan Fiktif Positif pada Ranah Prosedural
Aliran substantif berargumen bahwa fiktif positif hanya dapat beroperasi secara sah dalam satu kondisi: ketika diam birokrasi mencerminkan kelalaian penerbitan keputusan administratif semata, dalam situasi di mana seluruh proses substantif yang diwajibkan telah diselesaikan secara nyata oleh para pihak yang berkewajiban. Dalam hal Persetujuan Lingkungan, kerangka normatif yang berlaku menetapkan bahwa AMDAL adalah conditio sine qua non keabsahan persetujuan, bukan sekadar persyaratan administratif yang dapat dipresumsi terpenuhi dari diam pejabat.
Pasal 22 UUPPLH mewajibkan setiap usaha dan/atau kegiatan yang berdampak penting terhadap lingkungan untuk memiliki AMDAL. Pasal 26 UUPPLH secara eksplisit mengharuskan keterlibatan masyarakat terdampak dalam proses penyusunan AMDAL, termasuk pemerhati lingkungan hidup dan pihak yang terpengaruh atas segala bentuk keputusan dalam proses tersebut. PP No. 22 Tahun 2021 mengatur prosedur penilaian secara rinci, mencakup kewajiban pengumuman publik, sesi konsultasi publik, penyusunan dokumen ANDAL, penilaian oleh tim teknis Komisi Penilai AMDAL, dan sidang Komisi. Tidak satu pun dari tahapan ini dapat ‘terjadi demi hukum’ dari kelambanan pejabat dalam menerbitkan keputusan akhir, karena yang belum terjadi bukan penerbitan keputusan akhir, melainkan proses penilaian itu sendiri.
Untuk KKPR, PP No. 21 Tahun 2021 menetapkan bahwa KKPR diterbitkan berdasarkan kesesuaian rencana lokasi kegiatan dengan RDTR atau RTRW yang berlaku. Kesesuaian ini bersifat faktual-geografis dan tidak dapat dipresumsi. Sistem OSS telah mengintegrasikan data RDTR yang tersedia secara digital, namun tidak seluruh wilayah Indonesia memiliki RDTR yang memadai, khususnya kawasan-kawasan di luar Jawa yang masih bergantung pada RTRW provinsi dan kabupaten. Di kawasan yang belum memiliki RDTR terdigitalisasi, konfirmasi KKPR melalui OSS pada hakikatnya merupakan konfirmasi parsial yang tidak dapat menggantikan verifikasi substantif.
Aliran substantif mendapat dukungan dalam asas-asas hukum lingkungan fundamental yang telah diakui hukum positif Indonesia. Asas kehati-hatian (precautionary principle) yang tertuang dalam Pasal 2 huruf f UUPPLH menghendaki bahwa dalam situasi ketidakpastian ilmiah mengenai dampak lingkungan, langkah pencegahan harus diutamakan. Asas ini secara logis tidak kompatibel dengan mekanisme fiktif positif substantif, yang justru mengasumsikan ketiadaan dampak lingkungan yang signifikan dari diam birokrasi. Asas in dubio pro natura, yang semakin diakui dalam doktrin hukum lingkungan internasional sebagai kaidah interpretasi, menetapkan bahwa dalam keraguan interpretasi, perlindungan lingkungan dan hak masyarakat harus diutamakan.
1.2.3 Tinjauan Komparatif: Pengecualian Perizinan Lingkungan dari Rezim Fiktif Positif
Pengalaman yurisdiksi Eropa memberikan pelajaran yang memperkuat aliran substantif. Di Belanda, meskipun fictief positief besluit diakui dalam Awb, mekanisme ini mengalami pembatasan signifikan melalui praktik legislatif sektoral. Untuk perizinan yang memerlukan penilaian dampak lingkungan (milieu-effectrapportage), tidak ada ketentuan yang memungkinkan fiktif positif beroperasi pada tahap penilaian substantif, fiktif positif hanya dapat berlaku pada tahap penerbitan keputusan setelah penilaian substantif telah diselesaikan. Uni Eropa melalui Direktif EIA (2011/92/EU sebagaimana diubah oleh 2014/52/EU) secara eksplisit melarang penerbitan izin melalui mekanisme apapun yang melewati prosedur EIA wajib.
Di Jerman, §42a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) memperkenalkan Genehmigungsfiktion (fiksi persetujuan), namun yurisprudensi Bundesverwaltungsgericht (Mahkamah Administrasi Federal Jerman) secara konsisten menegaskan bahwa fiksi persetujuan tidak dapat beroperasi ketika prosedur penilaian dampak lingkungan (Umweltverträglichkeitsprüfung) belum diselesaikan secara substantif. Pembedaan antara kelalaian prosedural murni dan ketidakselesaian substantif menjadi kunci dalam yurisprudensi Jerman ini.
Di Filipina, sistem Environmental Compliance Certificate (ECC) yang diatur dalam Presidential Decree No. 1586 dirancang sedemikian rupa sehingga tidak ada mekanisme deemed-approval yang dapat melampaui prosedur Environmental Impact Statement (EIS). Tanpa ECC yang sah, suatu proyek secara hukum tidak dapat beroperasi, tanpa pengecualian berdasarkan kelambanan administratif. Perbandingan ketiga yurisdiksi ini menunjukkan bahwa yurisdiksi yang telah mengadopsi doktrin fiktif positif secara konsisten menetapkan pagar pengecualian eksplisit untuk perizinan lingkungan. Ketiadaan pengecualian serupa yang tegas dalam kerangka normatif Indonesia menjadi salah satu akar masalah struktural yang perlu diselesaikan melalui interpretasi yang tepat atau reformasi legislatif.
1.3 Implikasi Penerapan Fiktif Positif terhadap Hak Kolektif Masyarakat
1.3.1 Kerangka Normatif Hak Kolektif dalam Perizinan Lingkungan dan Tata Ruang
Hak kolektif masyarakat dalam konteks perizinan lingkungan dan tata ruang bersumber dari beberapa lapisan normatif yang saling menopang. Pada tingkat konstitusional, Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 menjamin hak setiap orang atas lingkungan hidup yang baik dan sehat sebagai hak konstitusional yang, meskipun dirumuskan secara individual, memiliki dimensi kolektif yang fundamental: lingkungan hidup pada hakikatnya merupakan common good yang kerusakannya bersifat kolektif dan tidak dapat dipilah secara individual. Hak konstitusional ini bukan saja penegasan hak defensif (status negativus) yang menuntut negara tidak ikut campur, melainkan juga hak yang menuntut negara secara aktif menciptakan kondisi yang memungkinkan penikmatan hak tersebut (status positivus).
Pada tingkat undang-undang, Pasal 65 UUPPLH secara komprehensif mengakui hak masyarakat atas informasi, partisipasi, dan keadilan dalam proses pengambilan keputusan lingkungan. Pasal 26 UUPPLH secara khusus mewajibkan pelibatan masyarakat terdampak, termasuk pemerhati lingkungan dan pihak yang terpengaruh atas segala bentuk keputusan dalam proses penyusunan AMDAL. Kewajiban ini bersifat prosedur formal sekaligus sebagai jaminan substantif hak partisipasi yang tanpanya proses AMDAL kehilangan legitimasinya. Ketika proses AMDAL tidak pernah diselenggarakan namun Persetujuan Lingkungan dianggap telah terbit secara fiktif, masyarakat dirampas haknya untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan yang langsung memengaruhi lingkungan tempat tinggal mereka.
Bagi masyarakat adat (masyarakat hukum adat), dimensi hak kolektif ini lebih tegas lagi. Pengakuan konstitusional atas masyarakat hukum adat dalam Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28I ayat (3) UUD 1945 mencakup pengakuan atas hak ulayat sebagai hak kolektif atas wilayah adat dan sumber daya alam di dalamnya. Hak ulayat yang berada di wilayah yang terdampak kegiatan berizin, baik Persetujuan Lingkungan maupun KKPR tidak dapat dikesampingkan oleh mekanisme administratif apapun tanpa proses konsultasi dan persetujuan yang bermakna dari komunitas yang bersangkutan.
1.3.2 Standar Internasional: FPIC, UNDRIP, dan ICCPR
Standar hukum internasional memberikan kerangka normatif yang lebih tegas tentang hak kolektif masyarakat dalam perizinan yang berdampak pada wilayah dan sumber daya mereka. Deklarasi PBB tentang Hak-Hak Masyarakat Adat (UNDRIP) Tahun 2007, yang telah didukung Indonesia dalam pemungutan suara Majelis Umum PBB, menetapkan hak atas Free, Prior, and Informed Consent (FPIC) sebagai standar minimum perlakuan terhadap masyarakat adat dalam setiap keputusan yang memengaruhi hak, tanah, wilayah, dan sumber daya mereka. Pasal 32 ayat (2) UNDRIP mengharuskan negara melakukan konsultasi dan kerja sama secara itikad baik dengan masyarakat adat melalui lembaga perwakilan mereka, guna memperoleh persetujuan bebas dan bermakna sebelum persetujuan atas proyek apapun yang memengaruhi tanah dan wilayah mereka.
FPIC dalam konteks ini berkewajiban untuk ‘mengumumkan’ atau ‘mendengar,’ serta mensyaratkan: proses konsultasi yang didahulukan (prior) sebelum pengambilan keputusan, informasi yang memadai (informed) yang memungkinkan komunitas membuat keputusan berdasarkan pemahaman penuh, dan kebebasan dari paksaan (free). Konstruksi fiktif positif yang melewatkan tahap konsultasi publik secara struktural bertentangan dengan standar FPIC, karena ia memungkinkan keputusan yang berdampak pada hak masyarakat adat terbit tanpa proses konsultasi yang didahulukan, apalagi yang bebas dan bermakna.
Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik (ICCPR), yang telah diratifikasi Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005, mengatur perlindungan hak kelompok minoritas dalam Pasal 27, termasuk kelompok masyarakat adat, untuk menikmati budaya, agama, dan bahasa mereka secara bersama-sama. Komite HAM PBB dalam General Comment No. 23 telah menafsirkan Pasal 27 ICCPR mencakup perlindungan atas hak pengelolaan sumber daya alam yang menjadi basis kehidupan budaya kelompok tersebut. Dengan demikian, perizinan yang berdampak pada wilayah adat tanpa konsultasi yang memadai berpotensi melanggar Pasal 27 ICCPR, yang merupakan kewajiban hukum internasional yang mengikat Indonesia.
1.3.3 Ancaman Struktural Fiktif Positif terhadap Hak Kolektif
Penerapan fiktif positif secara formalis terhadap Persetujuan Lingkungan dan KKPR menciptakan ancaman struktural yang multi-lapis terhadap hak kolektif masyarakat. Ancaman pertama bersifat prosedural: proses AMDAL yang dianggap ‘selesai demi hukum’ tanpa tahap konsultasi publik yang nyata secara efektif mengeliminasi hak partisipasi yang dijamin Pasal 26 UUPPLH. Ketika konsultasi publik tidak pernah terlaksana namun Persetujuan Lingkungan dianggap telah terbit, masyarakat kehilangan kesempatan untuk menyampaikan keberatan, alternatif mitigasi, atau syarat-syarat perlindungan yang mereka butuhkan.
Ancaman kedua bersifat geografis-spasial: KKPR yang dianggap terbit secara fiktif di atas wilayah yang belum diverifikasi kesesuaiannya dapat berbenturan dengan wilayah adat yang belum terakomodasi dalam RDTR atau RTRW. Realitas menunjukkan bahwa sebagian besar wilayah adat Indonesia belum teregistrasi secara formal dalam sistem tata ruang digital, sehingga konfirmasi KKPR melalui OSS bersifat parsial, hanya mengkonfirmasi bahwa koordinat yang dimasukkan tidak bertabrakan dengan kawasan lindung yang terdaftar, namun tidak memverifikasi konflik dengan hak ulayat yang eksis secara faktual.
Ancaman ketiga bersifat informasional: terdapat asymmetry of information yang struktural antara pelaku usaha yang memanfaatkan fiktif positif yang memiliki akses penuh ke sistem OSS dan memahami mekanismenya, dengan masyarakat terdampak, khususnya masyarakat adat di daerah terpencil, yang sering kali tidak memiliki kapasitas untuk memantau proses perizinan digital secara real-time. Ketika perizinan dianggap terbit secara fiktif, masyarakat seringkali baru mengetahui setelah kegiatan proyek telah dimulai di lapangan. Pada titik ini, hak untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan telah de facto berakhir.
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 memberikan perhatian penting mengenai urgensi persoalan ini. Mahkamah mengakui bahwa proses pembentukan UU Cipta Kerja tidak memenuhi standar partisipasi yang bermakna (meaningful participation), yang merupakan prasyarat konstitusional pembuatan undang-undang. Meskipun putusan ini tidak secara langsung menyentuh persoalan fiktif positif dalam perizinan lingkungan, ratio decidendi putusan bahwa partisipasi publik yang bermakna adalah syarat konstitusional, bukan sekadar formalitas — relevan secara analogis: jika partisipasi wajib dalam proses legislasi tidak dapat dilewatkan melalui prosedur cepat, maka partisipasi wajib dalam proses AMDAL — yang juga dilindungi undang-undang — tidak dapat disubstitusi oleh fiktif positif.
1.3.4 Kerangka Interpretif Korektif
Dualitas interpretatif ini memerlukan resolusi yang berpijak pada hierarki nilai konstitusional, bukan pada preferensi kebijakan semata. Beberapa prinsip interpretif dapat diusulkan sebagai kerangka korektif.
Pertama, asas in dubio pro natura hendaknya dijadikan kaidah interpretasi dalam setiap perkara yang melibatkan perizinan lingkungan. Asas ini, yang semakin diakui dalam doktrin hukum lingkungan internasional, menetapkan bahwa dalam keraguan interpretasi, perlindungan lingkungan dan hak masyarakat yang bergantung pada kelestarian lingkungan harus diutamakan. Dalam konteks dualitas interpretatif fiktif positif, asas ini menghendaki bahwa pembaca hukum memilih tafsir yang lebih protektif: yakni bahwa fiktif positif tidak dapat beroperasi sebagai pengganti prosedur AMDAL dan konsultasi publik.
Kedua, prinsip hierarki norma mengharuskan bahwa ketentuan undang-undang — termasuk Pasal 53 UUAP dan Pasal 175 UU Cipta Kerja — ditafsirkan sedemikian rupa sehingga tidak bertentangan dengan hak konstitusional. Hak atas lingkungan hidup yang baik dan sehat (Pasal 28H ayat (1) UUD 1945) adalah hak konstitusional; hak partisipasi dalam proses AMDAL merupakan penjabaran operasional dari hak konstitusional ini. Sebagai hak konstitusional, ia tidak dapat dikurangi substansinya oleh mekanisme fiktif positif yang merupakan konstruksi undang-undang yang berkedudukan lebih rendah dalam hierarki norma. Takdir Rahmadi menegaskan bahwa hak atas lingkungan hidup yang baik merupakan komponen integral dari konsep negara hukum modern yang berorientasi pada perlindungan hak asasi.
Ketiga, pembedaan tegas secara normatif antara fiktif positif administratif dan fiktif positif substantif harus diadopsi baik oleh pengadilan maupun oleh pembentuk peraturan. Fiktif positif administratif yang berlaku terhadap kelalaian penerbitan keputusan padahal seluruh proses substantif telah diselesaikan dapat diterima secara konstitusional dan merupakan instrumen yang tepat untuk mengatasi kelambanan birokrasi. Sebaliknya, fiktif positif substantif, yang memfungsikan diam sebagai pengganti proses substantif yang belum terlaksana, harus dinyatakan tidak sah karena bertentangan dengan Pasal 28H UUD 1945, kewajiban Indonesia di bawah UNDRIP, dan standar ICCPR Pasal 27.
Kerangka interpretif korektif ini tidak bermaksud menolak keseluruhan mekanisme fiktif positif, melainkan untuk membatasi operasinya pada ranah yang dapat dipertanggungjawabkan secara konstitusional. Perizinan yang tidak mensyaratkan penilaian substantif khusus dan partisipasi publik wajib — seperti sebagian besar izin berisiko rendah dalam sistem OSS — dapat sepenuhnya beroperasi dalam rezim fiktif positif tanpa permasalahan konstitusional. Persoalan muncul, dan harus diselesaikan secara tegas, hanya ketika fiktif positif hendak dioperasikan terhadap kategori perizinan yang mensyaratkan AMDAL dan partisipasi publik sebagai unsur esensial keabsahannya.
Penutup
Dualitas interpretatif fiktif positif dalam perizinan lingkungan dan tata ruang merupakan manifestasi dari ketegangan fundamental antara dua imperatif hukum yang sama-sama sah: kepastian dan efisiensi administratif di satu sisi, serta integritas prosedural substantif demi perlindungan lingkungan dan hak kolektif masyarakat di sisi lain. Ketegangan ini tidak dapat diselesaikan semata melalui pendekatan tekstual-formalis, melainkan harus didekati dengan mengacu pada hierarki nilai konstitusional dan komitmen internasional Indonesia.
Analisis dalam artikel ini menghasilkan dua temuan utama. Pertama, dualitas interpretif antara aliran formalis dan aliran substantif dalam konteks fiktif positif mencerminkan perbedaan orientasi nilai yang fundamental mengenai fungsi hukum administrasi negara: apakah ia dipahami terutama sebagai instrumen percepatan investasi, atau sebagai kerangka perlindungan hak warga — termasuk hak kolektif, dari kelambanan dan kesalahan pemerintah. Kajian komparatif atas Belanda, Jerman, dan Filipina menunjukkan bahwa yurisdiksi yang telah lebih matang dalam mengembangkan doktrin fiktif positif secara konsisten mengecualikan perizinan yang mensyaratkan AMDAL dan partisipasi publik dari rezim deemed-approval, mengakui bahwa prosedur ini merupakan safeguard substantif yang tidak dapat disubstitusi oleh mekanisme administratif apapun.
Kedua, penerapan fiktif positif secara formalis terhadap Persetujuan Lingkungan dan KKPR mengancam hak kolektif masyarakat secara struktural melalui tiga jalur: eliminasi hak partisipasi dalam proses AMDAL, konflik geografis yang tidak terverifikasi dengan wilayah adat, dan asimetri informasi yang struktural antara pelaku usaha dan masyarakat terdampak. Ancaman-ancaman ini, apabila dibiarkan tanpa resolusi interpretif yang tegas, berpotensi melanggar hak konstitusional atas lingkungan hidup yang baik (Pasal 28H UUD 1945), standar FPIC dalam UNDRIP, dan Pasal 27 ICCPR.
Berdasarkan kedua temuan tersebut, artikel ini merumuskan tiga rekomendasi. Pertama, pada tingkat yudisial, pengadilan — baik PTUN dalam pengujian keabsahan perizinan maupun Mahkamah Konstitusi dalam pengujian undang-undang, hendaknya mengadopsi tafsir substantif dan menerapkan asas in dubio pro natura sebagai kaidah interpretasi dalam setiap perkara yang melibatkan Persetujuan Lingkungan atau KKPR yang diterbitkan melalui mekanisme fiktif. Kedua, pada tingkat legislatif, diperlukan amandemen terhadap Pasal 53 UUAP dan PP No. 5 Tahun 2021 untuk secara eksplisit mengecualikan perizinan yang mensyaratkan AMDAL atau proses partisipasi publik wajib dari mekanisme fiktif positif, sebagaimana lazim dalam yurisdiksi komparatif yang dikaji. Ketiga, pada tingkat administratif, sistem OSS harus direformasi dengan mewajibkan rekaman proses partisipasi publik yang terverifikasi sebagai prasyarat mutlak sebelum suatu perizinan berisiko tinggi dapat diterbitkan, bahkan secara fiktif.
Resolusi dualitas interpretatif ini pada akhirnya merupakan persoalan konstitusional yang berdimensi keadilan: dalam hierarki nilai hukum Indonesia, hak konstitusional atas lingkungan hidup yang baik dan hak kolektif masyarakat adat tidak dapat dikorbankan demi efisiensi administratif yang direkayasa melalui mekanisme diam-berarti-setuju. Keadilan prosedural yang sejati dalam hukum administrasi mensyaratkan bukan hanya kepastian bagi pelaku usaha, melainkan juga jaminan yang efektif bagi masyarakat bahwa suatu perizinan yang berdampak pada lingkungan hidup mereka tidak pernah diterbitkan tanpa penilaian substantif yang sungguh-sungguh dan partisipasi mereka yang bermakna.
Daftar Pustaka
Buku
Hadjon, Philipus M., et al. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia: Introduction to the Indonesian Administrative Law. Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 2015.
Indroharto. Usaha Memahami Undang-Undang tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I: Beberapa Pengertian Dasar Hukum Tata Usaha Negara. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 1993.
Marbun, S.F., dan Moh. Mahfud MD. Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty, 2009.
Rahmadi, Takdir. Hukum Lingkungan di Indonesia. Jakarta: Rajawali Pers, 2015.
Ridwan, HR. Hukum Administrasi Negara. Edisi Revisi. Jakarta: Rajawali Pers, 2017.
Sommermann, Karl-Peter. “Die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit,” dalam Eberhard Schmidt-Aßmann et al. (Hg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Bd. III. München: Beck, 2013.
Voigt, Christina (ed.). Rule of Law for Nature: New Dimensions and Ideas in Environmental Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2013.
Jurnal
Anwar, Muhammad Syaiful, dan Rafiqa Sari. “Penegakan Hukum Lingkungan Berbasis Asas Tanggung Jawab Negara Di Indonesia.” PROGRESIF: Jurnal Hukum 16, no. 1. 2021: 1–18. https://doi.org/10.33019/progresif.v16i1.2336.
Pitaloka, Diva. “Implemetasi Hukum Lingkungan Internasional Dalam Hukum Nasional Indonesia”. Journal Kompilasi Hukum 6 (2). 2021; 82-84 https://doi.org/10.29303/jkh.v6i2.82.
Rodding, Budiamin. “Keputusan Fiktif Negatif dan Fiktif Positif dalam Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik.” Tanjungpura Law Journal 1, no. 1 (Januari 2017). https://doi.org/10.26418/tlj.v1i1.18328.
Tekayadi, Suntarajaya Kwangtama, Hilman Prayuda, dan Imam Alfurqan. “Perubahan Konsep Fiktif Positif dalam Penyelenggaraan Perizinan Berbasis Resiko Pasca Pengesahan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 terkait Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 terkait Cipta Kerja.” Jurnal Indonesia Berdaya, 2024. https://doi.org/10.47679/ib.2024961.
Peraturan Perundang-undangan
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1986 Nomor 77, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3344) sebagaimana telah diubah beberapa kali terakhir dengan Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009.
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 68).
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 140).
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2005 tentang Pengesahan International Covenant on Civil and Political Rights (Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Sipil dan Politik).
Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 292).
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2020 Nomor 245) jo. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023.
Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2021 Nomor 15).
Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2021 Nomor 31).
Peraturan Pemerintah Nomor 22 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2021 Nomor 32).
Putusan Pengadilan
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 tentang Pengujian Formil dan Materiil Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, diputus pada tanggal 25 November 2021.
Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Putusan Nomor 7 B 45.07, 26 September 2007.
Instrumen Hukum Internasional
Human Rights Committee. General Comment No. 23: The Rights of Minorities (Art. 27). UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, 1994.
IUCN World Conservation Congress. Resolution WCC-2012-Res-100 on In Dubio Pro Natura. Jeju: IUCN, 2012.
Majelis Umum PBB. United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples. Resolusi A/RES/61/295, 13 September 2007.
Philippines Presidential Decree No. 1586 of 1978 Establishing an Environmental Impact Statement System, Including Other Environmental Management Related Measures and for Other Purposes.
Uni Eropa. Direktif 2011/92/EU tentang Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment sebagaimana diubah oleh Direktif 2014/52/EU.
